波兰建立多支柱养老金制度的社会历史背景研究

摘要：1999年4月1日，多支柱养老金制度在长期争论之后开始在波兰实施，而在众多的改革方案中，波兰最终选择了多支柱养老金制度，这是历史的偶然还是必然？本文试着在分析多支柱养老金的基本特点的基础上，结合波兰当时的社会历史背景，作出解释并对此进行评价。

关键词：多支柱养老金；改革

二十世纪末期，世界上多数国家随着人口老龄化的加速和经济发展水平的放缓，养老金体系都或多或少出现了危机，从而在全球引发了一场对旧制度中存在问题的思考与改革的浪潮。改革主要表现为两种形式：一种是局部改革，主要是调整或改组管理机构，解决养老保障制度运行效率低的问题，或是开源节流，如提高缴费率、提高退休年龄、提高领取条件等。另一种是从20世纪80年代初以来，以智利为代表的拉美国家对传统养老金制度进行结构性改革，从现收现付制向基金制转型，从单一支柱的公共养老金体系向引进私营管理的多支柱体系转变，新制度建立二十多年来，一直保持平稳发展，取得较为明显的成果，从而引起了世界各国的高度关注，同时智利模式也得到了世界银行的认可，并由后者把这种多支柱养老金制度模式作为蓝本向世界推广。然而多支柱养老金制度的在智利取得的成功能否就可以说这一制度适合所有其他国家，答案当然是否定的。多支柱养老金制度建立到底需要哪些条件？本文在分析多支柱养老金制度的特点的基础上，探讨波兰在改革过程中也选择了三支柱养老金制度的原因。

一、多支柱养老金制度的特点及运行条件

1、基本特点

所谓多支柱养老金制度，就是把养老金制度的储蓄（收入转移）、保险（保障基本生活）和再分配三种基本功能区分开来，用不同的支柱承担不同的功能，以多支柱分散多风险，也就是人们常说的“不把鸡蛋放在一个篮子里”。根据世界银行的界定，多支柱养老金制度由三个支柱组成：第一支柱是公共养老金计划，由国家管理，提供统一的基本养老金或最低养老金，实行现收现付制，具有强制性， 主要是实现保险功能；第二支柱是强制性私营养老金计划，属于基金积累制，由私营机构管理，发挥储蓄功能的优势，提供必要的补充养老金。此项计划必须受到政府监管体系的严格监督。第三支柱是自愿建立的养老金计划，由私营机构管理，实行个人账户积累，为有储蓄能力并需要更多养老金的个人提供额外保障。

因此，从上面对多支柱养老金制度的设计上我们可以总结出其基本的特点。首先是强调个人在养老保障中的责任，鼓励个人储蓄，将缴费与收益直接挂钩；其次是强调市场机制的作用，通过市场竞争促进基金公司提高效益和服务质量，减少管理费用开支，以高收益和高质量的服务吸引投保者；再次对政府角色的重新定位，将政府责任限定在制定法规、有效监督和提供必要的财政担保等方面。最后是尊重公司和个人的自由选择，保证参保人和公司在基金管理和投资决策方面不受政府的干涉，具有更大的自主性和独立性。

2、运行条件

任何社会制度的推出及发展都必须具备特定的政治、经济和社会环境，多支柱养老金制度也不例外。下面笔者就以智利等拉美国家为例分析这一制度运行应具备的基本条件。

⑴政治环境

多支柱养老金制度作为一种与当时世界上主要养老保险模式都不一样的新制度在智利产生并推行，与当时军政府实行的独裁统治是密不可分的。因为一般来说，推行新的制度必然会打破原有的经济利益和政治格局所形成的社会福利分配格局，也必然会遇到来自既得利益集团的反对，因此要确保改革的顺利进行，必须要求政府有坚定意志和强大力量作为坚强后盾。而1973年智利军政府上台后，在政治上实行专制、独裁和高压统治正是为养老金制度改革创造了这种必要的政治条件。另外，从智利养老金制度改革的过程来看，制度刚开始的选择是激进的，而具体的实施过程是渐进的，同时坚持强制与自愿相结合的原则等都表明在独裁统治的背后也渗透着民主参与的思想，改革基本代表了广大中产阶级的利益，从而保证了改革的顺利进行。此后，智利重新走上民主化道路后，新政府并没有否定军政府的改革模式，而是继续推进改革进程，完善体制。其他拉美国家如秘鲁、哥伦比亚和阿根廷等民选政府在20世纪90年代初参照智利模式，也取得了不错的成效。因此，我们可以说多支柱养老金制度在首创国家的推行，独裁统治也许是必要的，但在随后的实施和完善过程，对政治环境的要求不是绝对的，它既可以存在于专制政府，也可存在于民选政府统治下，关键是看这种政权有没有坚定的意志和强大的力量？能否根据本国的具体国情，对制度做出适当调整，以维护大多数人的利益？

⑵经济环境

20世纪70年代中期，智利是拉美最早进行经济改革的国家，被称为新自由主义改革的先行者，因其改革的理念源于产生于20世纪20-30年代的新自由主义。该理论主张“自由化”、“私有化”和“市场化”，认为自由是效率的前提，私有制是推动经济发展的基础理论，反对任何形式的国家干预，反对福利国家，力主将能推向市场的社会福利事业转交私人经营，国家只负责市场不能有效解决的部分。正是基于这种理念，智利进行了全面的经济改革，虽然20世纪80年代债务危机和经济衰退对包括智利在内的拉美地区造成了重大影响，但是，1984年智利成为了第一个恢复经济增长的国家，而且在整个80年代一直持续增长。作为经济体制改革的配套措施推出的多支柱养老金制度在自由的市场经济环境下如鱼得水，对经济发展和社会稳定产生了积极深刻的影响，如在增加国民储藏，促进国内资本市场发展，国营企业私有化，促进保险市场发展等方面都发挥了重要作用。同时，宏观经济保持长期稳定发展和市场经济体制进一步完善，也保证了新养老基金的长期收益和稳定运行。因此，多支柱养老金制度的理论基础也是源于新自由主义，它必然在自由开放的市场经济体制国家才能更好发展，长期稳定的经济发展水平是其良性运转的必要前提。

二、波兰选择现行养老金制度的原因

1999年4月1日波兰终于推出了以智利模式为参照的多支柱养老金制度，此时距20世纪末发生的苏东剧变已有近十年。为什么新的养老金制度姗姗而来？为什么会选择多支柱模式？从今天看来，所有答案都应从当时特定的历史背景中去找寻。

1、政治背景

波兰在剧变发生前的1989年就改变了政治运行机制。第一次国民议会大选于1989年6月举行，非共政治团体——以团结工会为主的右翼联盟上台，同时此次大选还引发了波兰政局的根本性变化，修改了宪法。此后波兰议会选举和总统大选频繁发生，到1997年，已历经四次议会选举和三次总统更迭。如此频繁的政治变化，足见波兰各政党尚未成熟，还没有成熟的政治理念，也不具备单独执政的能力。这也从另一方面说明各政党或政治联盟要想从大选中胜出并保持执政地位，必须代表大多数人的根本利益。和政治权力斗争的激烈程度相比，自1989年以来有关养老金改革的争论的激烈程度也毫不逊色,具有代表性的主要有三个派别。一派是坚持局部改革，被称为“合理主义者”，主张保留旧制度的基本框架，在支出方面做想应的削减。第二派坚持全面改革，又称“改革者”，认为应从根本上改变旧制度，建立以基金制为基础的多支柱体系。第三派为“非改革者”，认为对旧制度做些短期的预防性措施就足够了。因为波兰的养老金体系危机早已在大众间形成共识，改革嫣然已是大势所趋，所以主张不改革的“非改革者”集团早在1992~1993年间就淡出了人们的视野。此后，剩下的合理主义派和改革派的争论则更加激烈，在刚开始主要集中在技术层面上，还没有在政治家之间产生多大冲突。直到1993年团结工会因为养老金领取者和他们的代表的不满而下台后，才引起政治家们对养老金改革的关注。1993年秋上台的政府主张改良现行制度，而非全面改革，当时只是做出了改革的承诺，尚未采取具体措施。1994年6月，代总理和财政部长科勒德克在《波兰经济发展战略》中提出了有关引进新的强制性养老基金的急剧变革主张被政府和议会接受，才标志着改革派的主张正式进入当权者的政策选择范围，但由于当时劳动部长的激烈反对，才没有采取任何行动。此后的一年半时间双方又进行了激烈的争辩，合理主义派和改革派最终谁也没能说服对方接受自己的方案。直到新总理齐莫谢维奇和新的劳动与社会政策部长巴茨柯夫斯基上任，后者又被任命为第一任养老金改革“全权大使”，并坚决支持根本性的养老金改革。随后1996年秋改革的最主要反对者劳动部长米勒退位后，新的法案成功在议会中通过，接下来在巴茨柯夫斯基的努力下，又对内阁进行了较大的人事变动。内阁的变化，消除了原劳动和财政两部的对峙状态，改革派占据了两部的关键位置，也为全面改革铺平了道路。此外，必须强调的是改革坚定的推行者巴茨柯夫斯基曾经是团结工会的成员，他作为反对党成员的角色能参与当时政府主持的养老金改革，与当时总统瓦希涅夫斯基采取超越党派的路线不无关系外，还与他杰出的谈判技巧有关，正是他独特的身份和地位，才会在当权者和反对者之间就改革进行更好的沟通和协调。在巴茨柯夫斯基的积极努力下，1997年2月“多支柱社会保障体系”发表，巴茨柯夫斯基却在三个月后突然去世，不过硬其继任者豪斯纳和莱维茨卡也同样具有团结工会背景，同样的对养老金改革的坚定信念和政治背景，才确保了改革的顺利推行。

2、经济背景

1989年波兰率先在东欧地区发生剧变，国内学者就有人认为：“被动接受苏联模式并由此陷入的经济困境是波兰剧变的直接原因”。尽管这一说法能否达成共识，还需要理论界的进一步论证，但当时波兰经济已陷入即将崩溃的边缘却是不争的事实。1989年虽然年均GDP增长率达到了3.8%,但国际贸易逆差和通货膨胀却迅速恶化，分别为-12.3亿美元和2000%，整体经济形势进一步恶化，改变严重的经济形势显然已成为政治变革之后当政者的首要任务。为了扭转极为不利的局面，波兰的经济改革也采取了政治变革同样激进的手段——“休克疗法”，即通过大力推行私有化的经济体制改革，实现从计划经济向市场经济的完全转变。具体包括：实行紧缩的货币政策和财政政策，实现宏观经济的稳定；实行国有企业的商业化，私有化：取消价格管制，放开价格，实行价格自由化，为资源的合理配置提供正确的信号；开放国际贸易，实行贸易自由化，进出口完全自由等措施。在实行“休克疗法”后的1990和1991年，出现了国民收入负增长，财政赤字加大，失业人数增加等负面影响。但从1992年开始，波兰经济增长由负变正，并1995年以后的三年里连续保持6%以上的高速增长，一举在1998年实现GDP超过1989年的18%，在剧变国家中率先超过剧变前的水平。期间虽然受到亚洲金融危机的影响，增长水平有所下降，但仍继续保持了增长的势头（1998年增长4.8%,1999年增长4.1%），通货膨胀率也逐年下降，1989年全年的通货膨胀率高达2000%，而这一数字到1999年减少到只有7.3%。激进的经济改革措施虽然带来了短期内失业的迅速增加和政府财政赤字的加剧以及贸易逆差的进一步拉大，但从长期和整体经济形势来看，波兰的“休克疗法”是成功的，以私有制为基础的现代资本主义经济体制已经确立（20世纪末私营经济创造的GDP已约占70%），自由的市场经济体系已经形成，国民经济已开始全面复苏，并保持连续的稳定增长，所有这些事实都说明波兰已具备了智利在选择多支柱养老金制度时的经济发展水平和条件，因而，经济体制的私有化和自由化和稳定的经济发展水平是波兰选择多支柱养老金制度并顺利推行的直接原因。

三、对波兰养老金制度选择的评价

从这一制度从开始实施至今已历经八年的历史，从这八年的运行情况来看，新的养老金制度已经在波兰基本确立，而且正按照制度设计的预期目标发展。具体表现在以下几个方面。第一，新制度化解了原有制度中存在的各种风险，成功地实现了制度的转轨与接续，保障了新旧制度中养老体系参与人的利益。第二，新制度减轻了政府和企业的责任，增加了雇员对自己养老的责任，彰显了新制度对社会发展的积极作用。企业由原来缴纳雇员的全部养老金到现在减少为原来的一半，负担减轻了，资本增加了，从而增加了在市场中的竞争力。政府财政支出的减少，也意味着其他项目支出的增加，整个社会效益也得到了提升。新制度虽然增加了雇员的缴费支出，但领取额与缴费额挂钩的各种措施能够激励参与人努力工作，积极储蓄。第三，新制度促进了国内金融市场和资本市场的稳定发展，从而保证了经济的持续快速发展。波兰规定养老金的1/3用于购买国内证券，因此为波兰的证券市场提供了长期稳定的资金来源起到了稳定市场的作用。

然而，我们在看到多支柱养老金在取得初步成功之后，也应该看到这一制度背后隐藏的各种不足和隐患。首先是持续居高不下的失业率对新的养老金制度的冲击。自东欧剧变以来，波兰的失业率就一直保持在20%左右的水平，有些年份还超出了20%。而多支柱养老金制度主要面对的是有一定收入水平的群体，而失业人员就连最起码的生存都有问题，不可能参与到这一制度中来。所以新养老金制度的覆盖面很窄，而且发展缓慢，这让我们不禁对其抵御日益严重的人口老龄风险的能力信心不足。其次，新制度进一步拉大了贫富之间的差距，社会保障的互济功能几乎丧失殆尽。波兰的多支柱养老金制度中养老金的领取与个人缴费水平和缴费长短息息相关，这就造成了收入水平较低和工作不稳定的参与人老年生活的贫困可能性加大。在养老体系内的长期贫富不均的扩大化将会对新制度的存在的合理性提出了挑战。最后，随着欧盟政治经济一体化进程的进一步加快，作为欧盟成员国之一的波兰不可避免要受到共同决策的影响。尽管有关的养老问题在欧盟成员国内部意见分歧很大，各国都有自己独特的制度运行模式，但作为经济发展的重要配套措施，有关养老问题的合作与磋商已是大势所趋，波兰的养老金制度能否得到各国青睐而在新政策中占据有利地位将至关重要，假如未来欧盟的养老金统一政策完全不同于波兰现行的模式，波兰养老金制度能否实现成功再转轨？这些问题都是新制度未曾考虑过的。

总之，很难想象波兰没有经历苏东剧变走上政治民主化，没有进行彻底的经济体制的改革走上私有化，没有原养老金制度危机的凸显，会走上对养老金制度的根本变革，建立以基金制为基础的多支柱养老金制度之路。波兰在选择建立多支柱养老金制度取得的初步成功，再一次证明了多支柱养老金制度是养老金制度改革过程中的一种成功模式。特别是对那些处于社会转型期的国家来说，在寻求养老金制度的变革方案的过程中，能否通过审视自己国家的政治经济等的发展状况，并从本文分析多支柱养老金制度运行的条件中找到自己的答案。