（苏州市职业大学 管理工程系，江苏 苏州，215104）

摘要：失业保险基金是失业保险制度正常运行的物质保证。有关失业保险基金的管理主要包括基金的筹集、运转和支出三大块，本文着重阐述现行对失业保险基金管理中在这三个环节中出现的问题，并提出有针对性的解决方案。

关键词:失业保险、基金管理

我国失业保险制度自1986年建立以来,至今已有二十多年的历史。其间，伴随改革开放的进一步深入，失业保险制度经理了产生、发展和逐步完善的过程，为社会主义市场经济体制的建立和由计划经济体制向市场经济体制顺利转轨起到了“安全阀”和“减震器”的作用。但是随着经济的高速发展，适龄劳动力的急速增长，我国面临着严峻的就业形势的考验，现行的失业保险制度在应对此类新问题时也出现了大量问题，其中作为失业保险制度支柱的失业保险基金管理中出现的问题更引起理论界和实践界的高度关注。关注的焦点主要集中在基金的筹集、运转和支出三个方面。

一、失业保险基金管理中存在的主要问题

1　基金的筹集环节中出现的问题

1.1 对失业保险基金的作用认识不足

失业保险作为现代社会保障的重要内容之一，并不再是传统观念中单纯的社会现代救济行为，而是促进市场竞争顺利进行，保证市场经济体制正常运行的社会必要社会条件，发挥安全网和稳定器的作用。失业保险遵循权利与义务对等的原则，这正是建立市场经济体制的需要。失业保险基金对企业而言，用工制度的社会化解除了企业的后顾之忧，保证了企业间平等竞争机会，有利于提高效益；对个人而言，失业保险基金能在一定程度上解决失业之后一段时间内的基本生活问题，更好的投入的现在的工作，提高技能；对政府而言，失业保险基金一定程度缓解社会矛盾，保持社会稳定，减轻压力。尽管失业保险基金作用举足轻重，然而在我国特殊的社会背景下，作为失业保险的受益人和责任人的企业、政府和个人三方仍对失业保险认识不足。据了解，由于没有与失业保险相关的法律强制约束，我国企业中拒缴、漏缴失业保险费的现象十分严重，特别是外资、私营、民营企业的法人代表片面强调企业的经营自主权，往往不愿意投保。对于工作人员而言，很多人只看到眼前的缴费，没有对未来失业生活的预期，并认为即使是将来失业了领取的失业保险金也是自己的工资，缴费和自己保存没什么两样，导致很多人不愿主动参保。而有些地方政府责任人迫于地方财政支出的压力，也对失业保险不温不火，工作中忽视对失业保险的投入和关注。

1.2 基金的覆盖面过窄

现在我国失业保险基金的来源主要由国家、企业和个人三方共担。《失业保险条例》（以下简称《条例》）规定：城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险。但是实际上目前纳人失业保险的主要是国有企业及事业单位。而且城镇25岁以下尚未就业的青年失业者，都未包括在失业人员中。据不完全统计，到了2006年第三季度，我国就业人数近8亿人，而参加失业保险的人数只有11001万人，参保率还不到15%。如此低的覆盖率，一方面与当事人的观念上的偏差有关系，另一方面也与目前的征收体制和工作措施不无关系。

1.3 缴费基数没有统一的标准

缴费基数即单位和个人据以缴纳失业保险金的工资总额数，这在《条例》中是一个非常明确的法定概念，实际工作中却变的非常有“弹性”，可以随意调节。缴费单位交纳失业保险费是“能躲则躲”，实在不行，就想法设法尽量少交，而征收单位在面对参保人数一个不能少却手段乏力的尴尬境地，只好抱着“广种薄收”的想法将缴费基数降低，能收一点是一点。当市场没有了明确的标准，规则形同虚设，缴费基数就同农贸市场的菜价一样可以漫天还价，缴费多少全看“买方”与“卖方”讨价还价的本领，给失业保险金征缴的严肃性打上了个重重的问号，同时也为滋生腐败提供了土壤。

1.4统筹层次过低

《条例》第七条规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。《条例》中的规定是针对我国地区经济发展水平不平衡的现实做出的，然而近年来随着我国经济的飞速发展，地区发展水平的差距进一步拉大，各地区就业和失业的状况也迥然不同，虽然从全国来看我国失业保险金结余量较大，但却隐藏着部分经济不发达地区失业保险难以为继的事实。这种现象的存在与我国失业保险金的统筹层次过低有很大关系，为了改变这种现状，保证失业保险的良好运行，必须提高统筹层次，发挥失业保险的调济功能。

２　基金运转中出现的问题

2.1 投资选择面过窄

失业保险基金除去支付给失业者人员的部分外还有很大一部分结余，通常的做法是在遵循安全性的原则上把这部分资金在金融市场中进行投资。投资通常有以下几种途径：（１）将失业保险基金存入银行，以获取利息。这种方法风险小，收入稳定可靠，但收益很低，极易受通货膨胀的影响而贬值。（２）购买国库券或有政府债券。可获得较高收益，也比较稳定，通常是我国政府指定的投资方式。（３）委托专业的信托投资公司进行操作。这种方式收益很高，但却伴随更高的风险，一般须谨慎采用。由于我国金融市场与其他国家相比尚不健全，存在很多不稳定因素，所以我国政府对保险基金的投资方向规定很严，一般只运用头两种投资方式。这也是我国失业保险发展较慢的一个因素。

2.2 运转秩序混乱

《条例》第十一条规定： 失业保险基金必须存入财政部门在国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，由财政部门依法进行监督。存入银行和按照国家规定购买国债的失业保险基金，分别按照城乡居民同期存款利率和国债利息计息。失业保险基金的利息并入失业保险基金。失业保险基金专款专用，不得挪作他用，不得用于平衡财政收支。而实际情况是很多地方监督体制不健全，失业保险的管理单位受当地政府的约束，因此失业保险基金就成为那些财政收不抵支的地方官员的救命稻草。或用来弥补财政亏空，或用来其他基础设施建设，甚至成为个别官员捞取个人好处的“专门账户”。挪用占用的失业保险基金十之八九很难补偿。

2.3 保值增值任务常被忽视

失业保险基金的投资收益是失业保险基金的重要来源之一，尤其在失业人数日益增多和通货膨胀的双重压力下，基金本身的保值增值能力显得异常重要。国外实行失业保险制度的国家中大都设有专门机构负责基金的保值和增值，而且效果显著，基本实现增值的目标。反观我国，虽然也有基金的征收和管理单位，但是其权限极为有限，没有相应的激励机制，很多单位报着无过便是功的思想，只要保证基金的总量不少，是否贬值与已无关。所以，我国的失业保险基金在表面上是增长的，实际上一直被贬值困扰。

３　基金支出环节中出现的问题

３.1支付危机日渐凸显

失业保险的最后一个环节就是支付失业人员失业保险金，失业保险能否按时足额发放将关系到参保人员对失业保险制度的信心，直接影响到失业保险的推广与发展。近年来，我国适龄劳动力人口增长迅速，新增岗位不能满足当前就业需要，失业人数将在短时期内集聚，其次，原下岗职工也被纳入城镇失业保险体系，再加上失业保险基金本身增值乏力等各种因素的共同作用，导致失业保险基金越来越难以支撑迅速增长的支付需求，甚至在一些地方出现拖欠失业保险金的现象出现。支付危机的另一表现是隐性就业人员虚报，冒领失业保险金的现象十分猖獗。

３.2支付水平不能体现权利和义务对等的原则

《条例》规定：失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。这一规定未能考虑到参保人员的缴费差异和参保人员失业前的生活水平，而是一刀切的划定一条支付线，严重打击中高收入水平人员的参保积极性，也没有体现权利和义务对等这一基本原则。

３.3支付比例对促进就业的作用体现不大

失业保险基金支付主要包括失业救济和失业培训两块，前者属于消费型补助，只有投入没有回报。而后者是生产型补助，能帮助失业人员在失业期间提高技能，最终实现就业的目标。而我国失业保险基金支付主要还是失业救济，失业培训最近几年有所投入，但与促进就业的要求相距甚远。而最好的解决失业问题的方法就是就业，因此，我国在失业保险基金在有限的基础上，应该处理好失业救济与失业培训两块的支出比例，最大限度的扩大失业培训的支出比例。

二、失业保险基金管理中存在问题的对策

1 失业保险基金筹集环节中出现问题的应对之策

对失业保险基金认识不足主要是由于失业保险的当事人缺少对失业保险内容的认识渠道，失业保险的经办单位必须对此有清醒的认识。失业保险的经办单位不是简单征收和发放失业保险金，而应当指派专职人员加大在各单位对失业保险的宣传力度，帮助参保对象了解失业保险的内容、作用、机制等，转变人们对失业保险的误解，让他们认识到这一制度与自己的利益息息相关，变被动接受为主动参与。宣传工作并非讲讲这么简单，需要耗费大量的人力和物力，国家应该统一规划，形成长效机制。建议政府出台不同行业不同缴费比率的征收办法，把外资企业，民营企业等纳入到失业保险的覆盖范围。提高失业保险的统筹层次。失业保险具有集中资金，分散风险的功能，为了充分发挥这个功能，确保我国在不同地区不同时期失业保险收支平衡，应当最大限度地提高统筹的层次，增强基金的调度调剂能力，认真研究实行市级统筹失业保险基金的有效实现形式，明确直辖市区和市级的责任，提高省级筹集的比例，提高基金调剂余缺的能力。密切关注企业关闭破产、转轨等大批裁员而出现的基金支付问题，坚持失业保险情况按月通报及预警报告制度，提前制定应对方案，某一地区基金缺口，立即采取调剂金调剂，确保基金支付的需要。通过努力提高失业保险统筹层次，实现基金有足够能力应对情况，为失业保险制度的有效运行提供有力支撑。

2失业保险基金运转环节中出现问题的应对之策

针对投资选择面过窄的问题，在保证安全的前提下，可以通过成立专门部门负责结存资金的运营或通过向社会招标的方式选择信托投资工作负责运作，使失业保险基金的运转走向社会化、透明化的道路。

针对基金运转中秩序混乱问题，应坚决实行收支两条线管理，负责社会保险费征缴的机构、财政部门和失业保险经办机构在国有商业银行分别开设“社会保险基金收入户”、“社会保障基金财政专户”和“失业保险基金支出户”。失业保险基金收入户的资金应定期全部划入社会保障基金财政专户。财政部门按照失业保险基金预算，按月或季将资金从社会保障基金专户划拨到失业保险基金支出户。出现特殊情况需要临时调整失业保险基金支付数额时，由经办机构提出用款计划，经财政部门审核后划拨资金，需要调整预算的，按调整后的预算执行。财政部门除根据失业保险基金预算和经办机构提出的用款计划核拨资金外，不得自行安排和使用失业保险基金。同时定期对失业保险基金进行政务审计，提高监督力度。

3失业保险基金支出环节中出现问题的应对之策

基金支出方面为了更有效堵塞虚报、冒领等现象，必须加大各个机关之间的相互合作。我国在许多城市的街道社区已经建立了劳动保障工作机制，他们作为失业保险基金的审核主体，能够有效地监督基金的发放。同时我们也要发挥网络的优势，运用电子技术手段，建立全国社会保障基金管理网络，与公安部门进行联网沟通，以便及时了解信息，杜绝虚报、冒领。失业保险金的支付水平应该体现权利与义务对等的原则，失业保险金的支付标准应与个人失业前的缴费水平挂钩，最大程度的保持失业期间的生活水平与失业前的水平相差无几，这样可以保证失业人员的身心健康，为下一步就业打下基础。

三、结语

我国失业保险制度建立至今二十来年，加上特殊的国情，出现问题是任何新生事物必然经历的过程，学术界和实践界不能因为失业保险基金出现问题就对我国失业保险制度大加指责，应该从理性的角度找出问题的实质，分析原因，找出对策，为我国失业保险的健康发展做出贡献。

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